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融資平臺轉型與PPP模式推廣:相愛不相殺
日期: 2016年05月19日 16:31觀看次數: 2186

來源:元亨祥經濟研究院 作者:楚國樂

引 言

地方政府投融資平臺的興起、衰退、轉型與PPP模式的推廣有著內在的聯系,轉型后的投融資平臺與PPP模式的推廣是互補、合作的關系,而非競爭、替代的關系。

一、地方政府投融資平臺與PPP是互補而非替代的關系

所謂地方政府投融資平臺,是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目地的公司,包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。主要表現形式為地方城市建設投資公司(簡稱“城投公司”)。其名稱可以是某城建開發公司、城建資產經營公司等,本質上是政府給予劃撥土地、股權、規費等資產,包裝出來的資產和現金流上可以達到融資標準的公司,但其資金投向不明晰、收支不平衡,把資金主要投向市政建設、公共事業等項目。地方政府融資平臺的產生和發展有一定的歷史客觀必然性。也是我國政府管理與投融資體制的一種創新。但在發展過程中風險不斷集聚、問題多多,應一分為二的去看政府投融資平臺。其具體發展過程如下。

()財權輕、事權重,既想馬兒跑又不給馬吃草催生了地方融資平臺

地方政府投融資平臺的出現帶有明顯的中國經濟與財政體制改革發展的烙印,追及溯源,地方投融資平臺的產生是由分稅制改革引起的,在1994年分稅制改革后,地方政府財權輕、事權重,而舊《預算法》和《擔保法》約束政府融資,此背景下以基建促經濟的導向催生出了地方政府投融資平臺。

自改革開放至1994年期間,國家財政收入占GDP的比重持續下降,在這種情況下,國家財政層面迫切的需要一系列有針對性的改革,從而擺脫困境。在這一背景下,1994年我國實行分稅制改革,將稅源較為集中且規模較大的稅種集中至中央財政,中央財政收入明顯上升,而地方財政收入在全國財政收入中的占比迅速下降。

尤其是2008年以后為應對金融危機以及經濟增速減緩的壓力,地方政府對基建類的投資出現大規模的增長,背后深層次的原因在于中央推出“4萬億”投資計劃用以刺激宏觀經濟保持平穩增長,但除了中央財政外,地方各級政府需配套1.25萬億資金。為滿足財政剛性支出的需求,地方政府迫切需要通過外部融資解決資金壓力,由此造成了地方財政收入支出缺口的增大。

從上圖可以明顯看出1994年后地方政府收入與支出缺口不斷增大,財政赤字不斷增加。原因在于1995年起實施的舊《預算法》明確規定“除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券”。《擔保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔保和直接向商業銀行借款的能力,地方政府直接負債的可能性完全被剝離。地方政府部門直接與間接融資渠道受限、經濟增長所帶來的融資需求不斷增加,在這雙重壓力下,地方政府開始設立融資平臺,通過劃撥土地、股權、規費等資產等方式,包裝出一個從資產和現金流上可以達到融資標準的公司,以實現融資目的,將資金投向基礎設施建設、市政工程等項目。

()投融資平臺的三階段 :貸款、信托、城投三分天下,城投風景獨好,再至盛極而衰、風光不再的轉型期

1 銀行貸款、信托、城投債形成投融資平臺資金來源的三駕馬車

從以上分析可知投融資平臺進行基礎設施融資由來已久,但是發揮主導作用則是2008年后。中央推出“4萬億”投資計劃用以刺激宏觀經濟保持平穩增長,但地方各級政府需配套1.25萬億資金,為此2009年初人行與銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》,支持有條件的地方政府組建投融資平臺,發行企業債、中期票據等融資工具,在這一背景下,地方投融資平臺舉債規模暴增,其投融資模式為:政府以自身信用及項目收益作為償債擔保,通過融資平臺的名義進行銀行貸款、信托、城投債等外部融資,然后將資金投向基礎設施建設投資、土地開發等項目,同時通過土地或現金注資、財政補貼等方式支持融資平臺項目建設,項目完工出售后形成的收益,除返還融資平臺成本和管理費外,剩余部分形成地方政府財政收入并注入下一輪項目建設中。具體模式如下:

2 銀行貸款、信托融資受限,城投債風景獨好

由于地方政府投融資平臺融資狀況很不透明,風險持續累積,因此2010年以后銀監會對融資平臺貸款風險的監控不斷加強,各種監管意見不同出臺,限制新增地方政府融資平臺借款,信托投資渠道也受到監管政策影響收緊,如國務院、財政部、發改委、人民銀行和銀監會先后出臺國發[2010]19號文和《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》(財預[2012]463號文)阻斷了政信合作模式,在這一背景下,城投債的發行大行其道,其發行規模從2008年的不足1000億增加至2014年的1.8萬多億。

3 風光不再、融資平臺步入轉型期

至2014年城投債的規模達到1.8萬多億元后,地方債務風險持續累積,為此43號文出臺,不斷強化對地方債務管理的力度,理論上新發的城投債不再屬于政府債務,在此背景下,地方政府投融資平臺步入衰退轉型期。

()問題多多的投融資平臺開始轉型、PPP模式興起

1 投融資平臺風險高企、各項監管及新預算法的實施逼其轉型

從2008年以來,地方政府投融資平臺的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢,在這一過程中也出現了不少問題,主要問題有以下幾方面。

第一,政府擔保過多,融資平臺負債過高、資金投向不清晰。項目多與政府擔保多是政府投融資平臺的主要特征,這容易形成政府有名無實的擔保,導致政府違規行為頻發。另外這些投融資平臺負債率高企,負債率普遍超過80%或者更高,償債能力低下。除此之外在實際操作中,投融資往往是平臺公司統借統還,責任主體不清晰,資金投向不明確,實際上脫離借款人監控,如果出現償還問題,難以追責到人。

第二,增加了政府的隱性負債。投融資平臺的貸款等通常以地方政府信用及償債能力做擔保,其天然具備預算軟約束。在地方財政出現償還困難時,實際上還是由中央財政承擔了最后還款人的角色,風險十分容易轉移到中央財政上。

第三,從宏觀政策的角度看,地方政府通過投融資平臺大規模借貸的行為,制約了宏觀貨幣政策的調整空間。高速增長的信貸通過投融資平臺大量投向中長期基礎設施項目,使銀行貸款集中度顯著提高,貸款期限延長,倒逼中央實行寬松的貨幣財政政策,不然啟動的一系列大型基礎設施項目可能會因為信貸緊縮而使其成為“半拉子工程”。

第四,城投債出現違約,自2014年至2016年4月,人們印象中城投債剛性兌付的神話破滅,2014年“超日債”及3起中小企業債發生違約,2015年共有7起公募債相繼發生違約事件,另有"12東飛01"多起中小企業私募債發生違約。另有多起債券級別大幅下調的信用風險事件發生,如“11蒙奈倫”、12舜天債等,2016年城投債違約進入高峰期。

在融資平臺債務風險高企的同時,PPP模式獲得中央和首肯與推廣,2015年1月1日,預算法新規開始執行,規定“除法律另有規定外,地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”,切斷了隸屬于政府的融資平臺公司特別是城投公司依靠土地和政府及財政信用融資的渠道,進一步強化了43號文件促進PPP模式參與基礎設施和公共服務運營的精神,可以說,預算法新規促進了PPP模式的推廣與融資平臺的轉型。

2 PPP模式獲得中央肯定,逐漸興起

2014年10月頒布的“43號文”,明確提出剝離城投公司的政府融資職能,提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。”這實際上為地方投融資模式的轉變和PPP模式的發展埋下了種子。2014年11月和12月,財政部和發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》和《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》從項目操作流程、創新金融支持等多層次多角度指導PPP項目運作實施,標志著PPP正從理論走向實踐。2014年12月,財政部成立PPP中心,著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等,并公布首批示范項目,共計30個,總投資規模約1800億元。示范項目是由各省財政部門推薦,財政部組織專家評審選出的,涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個方面,以存量項目為主,且多已投入運行。

從2015年6月到2015年12月,在中央的頂層設計明確之后,地方掀起了一陣PPP熱潮。第一,幾個代表性的省市先后召開PPP簽約大會進行集中推介、招標和簽約,簽約規模急劇攀升。第二,簽約的好項目越來越多,一些經典項目產生了一定的示范效應,形成良性循環,加快了簽約速度。第三,一些地方開始成立地方性的PPP引導基金,真金白銀的刺激了PPP發展。

2016年一季度PPP繼續快速發展,取得了豐碩的成果。截止一季度末,財政部PPP入庫項目7110個,投資需求82750億元,其中已有348個項目進入執行階段,4個項目已正在移交,占項目總數的5%,簽約金額已達4954億元。經過兩年的發展,PPP模式進入井噴式發展階段。

()投融資平臺與PPP模式是合作而非競爭,是互補而非替代的關系,二者均是管理與融資的方式

1 一分為二去看待融資平臺的問題

對融資平臺的問題應當一分為二的去看待,不能一棍子打死。融資平臺的興起有其特殊的原因,在過往中也為我國經濟的增長與穩定發揮出了重要的作用,目前正在轉型中, 雖然新《預算法》實施后,地方投融資平臺的融資功能被剝離,但仍有一部分融資平臺可以自負盈虧、現金流充足,其收入可以覆蓋負債,作為一種已經發展得相當成熟的平臺,具有其一定的優勢,自然重新承擔起地方政府穩增長、促投資和解決城鎮化資金缺口的重任,相信這些融資平臺轉型后仍能發揮穩定經濟增長的作用。

2 轉型后的投融資平臺對PPP模式的推廣意義重大

不須諱言,PPP模式會得到大力推廣且發展迅速,但從其規模總量上及其發展前景看,其仍只是地方基建及市政建設的補充手段,2016年2月2日,《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提到鼓勵成立城鎮化投資平臺,從相關內容可以看到,從對融資平臺繼續扮演地方政府融資角色的消極態度到略積極的態度。因此PPP模式與原有的投融資平臺是合作而非競爭,是互補而非替代的關系,二者均是我國現行政治經濟體制下的管理與融資方式。

3 轉型后的投融資平臺可以社會資本方的身份參與PPP項目

2015年5月,財政部、發改委、人民銀行三部門聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》,進一步闡釋了推廣PPP的重大意義,并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細的說明,另外還放開了融資平臺參與地方政府PPP項目的限制,規定已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系。

二、轉型后的融資平臺與PPP結合的模式

()作為社會資本直接參與

2015年5月,財政部、發改委、人民銀行三部門聯合發布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》,并得到國務院的轉發,表明PPP已上升到重要戰略地位。指導意見進一步闡釋了推廣PPP的重大意義,并對實施過程中的總體要求、制度體系、實施路徑、政策保障、組織實施進行了詳細的說明,便于統籌協調PPP項目推廣實施。值得一提的是,《意見》放開了融資平臺參與地方政府PPP項目的限制,規定已經建立現代企業制度、實現市場化運營的融資平臺公司,在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目,通過與政府簽訂合同方式,明確責權利關系。因此在PPP模式推廣實踐中一些轉型后的融資平臺已經作為社會資本方參與PPP中,如麗水盆地易澇區防洪排澇好溪堰水系整治三階段工程項目,工程位于麗水市主城區,工程內容包括:社后溪新建河道1726m,長坑新建河道475m,青林暗河整治長度為1046m,長壽暗河整治長度為621m。工程永久占地137.39畝,臨時占地59畝。施工期為11個月。工程概算投資為28874.44萬元,其中工程部分10737.51萬元(含工程建設其他費用1088.68萬元),征地及環境部分18136.93萬元。SPV結構:浙江省基礎建設投資集團股份有限公司與中國水利水電第十二工程局有限公司聯合體出資95%,政府指定機構出資5%組成項目公司。從其SPV結構中可看出一些原有的政府投融資平臺便以社會資本方的身份參與PPP。

()作為政府代表方參與

原有的政府投融資平臺作為政府代表方參與PPP的模式比較常見,如濟青高鐵濰坊段,便是由濰坊市金融控股集團與中郵證券合作,共同設立濟青高鐵(濰坊段)PPP項目SPV公司--濰坊高運建設發展有限公司。SPV公司是為該項目成立的特殊目的公司,負責協調組織濟青高鐵(濰坊段)PPP項目沿線市區的征地、拆遷以及資金的籌集、撥付和監管工作。

()作為擔保方參與

轉型后的投融資平臺作為擔保方參與PPP模式也較為常見,主要參與方式是以其自身的經營性收入作為政府方的擔保,在PPP項目實施過程中若政府未能履約,便以自身的經營性收入作為投入資金,補償給社會資本方。

()以參加產業投資基金或PPP基金的形式參與

這種形式主要有三種,在這三種政府均是委托原有的投融資平臺作為政府的代表方,與社會資本方合作成立產業投資基金或PPP基金,然后再投入到基礎設施建設或項目中,具體形式如下。

模式一:“政府委托投融資平臺+金融機構”,這種模式一般為省級政府委托投融資平臺代表政府與大型金融機構合作成立母基金,再由各地申報項目,經金融機構審核,母基金做優先級,地方財政做劣后級,成立子基金。

模式二:“金融機構+地方投融資平臺”,二者合作發起設立有限合伙基金,這種模式的融資結構由金融機構主導,一般由金融機構做LP 優先級,平臺公司做LP 的次級,金融機構指定的股權投資管理人做GP。

模式三,參與產業投資基金或PPP基金。一些企業實力雄厚,管理與運營能力一流,為與政府對接項目或參與到以政府為主導的項目中,在與政府達成框架協議后,會與投融資平臺合作成立有限合伙基金,對接項目。具體流程一般為企業與投融資平臺合作成立產業基金,再與地方政府或地方國企合作成立有限合伙形式的產業投資基金,該產業投資基金對外募集資本,并以股權的形式投資項目公司。項目公司與業主方(政府)簽訂相應的財政補貼協議,對項目的回報模式進行約定,地方政府根據協議約定支付相關款項并提供擔保措施。

三、現行模式存在的問題及防范

()投融資平臺與PPP結合的問題

投融資平臺與PPP結合雖然能起到增信等作用,但仍存在不少問題。第一,魚目混珠現象嚴重,一些投融資平臺轉型成功,自身的債務不多且其經營性收入足夠覆蓋負債,參與PPP項目無可厚非,但一些投融資平臺仍希望借助PPP名義保留為地方政府融資功能,或借PPP之名,成立一家子公司再與社會資本合作成立新公司參與PPP項目,為政府融資。第二,角色定位不明晰,由以上分析可看出,一些轉型后的投融資平臺即可以作為社會資本方參與PPP項目,又可以作為政府代表方參與PPP項目,還可以作為政府的擔保方,角色完全處于混亂的狀態。第三,權責利不清,轉型后的融資平臺仍易受當地政府主導,其資金投向是以公益為主還是以盈利為主并無明確導向,權責利不清。

()防范措施

1 合理定位地方政府投融資平臺角色

一些轉型后的投融資平臺其經營收入可以覆蓋負債后,可以參與PPP項目,但角色應明晰,不能既可以作為社會資本方參與PPP項目,又可以作為政府代表方參與PPP項目,還可以作為政府的擔保方,角色完全處于混亂的狀態。要合理定位其參與方式與角色,明確其參與的領域與方式,如基礎設施的建設,民企可以做的,便讓讓民企做。民企做不了、做不好的再由政府做,或規范的投融資平臺做。

2 充實實收資本、健全公司法人治理結構

應對地方政府平臺的資本金狀況進行檢查,同時健全公司法人治理結構,在其參與PPP項目過程中,明確其信息披露機制,包括其資本金狀況,負債規模、承擔建設項目的基本情況與參與方式等。

3 明晰地方政府對投融資平臺的權責利

建立健全地方政府對投融資平臺的權利與責任,對本地PPP項目,其投融資平臺是否可參與,參與方式與角色均應有明確的定位,不能出現一個PPP項目本地的投融資平臺作為社會資本方參與,地方政府又對平臺的運營負債負有兜底責任的現象。


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